La búsqueda de la transparencia en las cuentas públicas y en las privadas, ha sido un objetivo en mi vida profesional, y a lo largo de ella, he constatado que unido al deseo del cumplimiento de formalidades normativas, existe también, un cierto rechazo a la rendición de cuentas, porque quien administra, por lo general, no desea ser censurado, y hay que lamentar que existan ciertas informaciones que permanecen en la penumbra, sin valorar que producen el mejor caldo de cultivo para el fraude o para la corrupción, situaciones que hay que erradicar con todos los medios, porque como nos dice Tony Judt, en su magnifico libro, ¡algo va mal¡
Y porque algo va mal, es por lo que hay que encontrar antídotos que mejoren a una sociedad civil endémica con una baja intensidad del sistema democrático y para ello debemos superar esta situación buscando soluciones, y en esa búsqueda, hemos verificado que los presupuestos y la participación ciudadana en la elección de prioridades en el gasto público, es una medicina revitalizadora social y políticamente.
Porque si la gestión del presupuesto público es eficiente, mejora la economía, y si la priorización de estrategias en la aplicación del gasto público se realiza en beneficio de la mayoría, hay más cohesión social.
La democracia, nos dice Amartya Sen, es el acontecimiento de más trascendencia del siglo XX, así como la toma de La Bastilla, fue un símbolo de la eliminación del poder absoluto de las monarquías al final del siglo XVIII, ahora, la participación ciudadana en la gestión del gasto público, puede ser una nueva liberación: la presupuestaria, para cambiar el concepto negativo que tiene la ciudadanía sobre la contribución, el gravamen y el sostenimiento de las cargas públicas, y orientarlas hacia la participación, la solidaridad, transparencia y rendición de cuentas, porque el reto del siglo XXI es convertir al ciudadano en eje del sistema.
Nuestra preocupación ha sido buscar los elementos básicos de la dimensión democrática en la gestión presupuestaria, con un triple enfoque:
- Cual ha sido el rol de sus instituciones en relación con la participación
- La motivación de sus AAPP en la colaboración con la implantación de los PPs
- Y el grado de participación ciudadana y de la sociedad civil en las decisiones de priorización del gasto público.
Para lo cual hemos examinado bibliografía especifica, publicaciones de organismos internacionales dedicados al análisis e investigación presupuestaria como el FMI y el Banco Mundial, y trabajos de investigación realizados en diferentes Universidades, y también una búsqueda a través de la red, examinando más de 300 páginas Web de Ayuntamientos, Instituciones, Ministerios y Universidades de los 51 países que comprenden nuestra investigación.
Y hemos reflexionando también, en los fallos de los controles del gasto público, porque los actuales sistemas de control de gestión y control sobre la gestión, fallan. Y una de las causas de que dichos fallos se produzcan es porque se están orillando las cuestiones políticas, y son precisamente esas cuestiones políticas las que han impulsado que investigadores, profesionales de las AAPP, políticos y sociedad civil, busquen una fertilización del sistema.
Y esa fertilización del sistema requiere investigar formas que aporten soluciones a la crisis de la democracia, porque es fundamental que aspectos tan importantes como la cohesión social se alcancen para que las democracias funcionen mejor, porque la búsqueda de la confluencia en las preferencias del gasto, nos dice Musgrave, son un eslabón que fortalece y dinamiza la convivencia social.
Porque votar cada cuatro años y vivir bajo un cierto entramado burocrático, es lo que aleja a los ciudadanos de la vida política, es por ello que, para evitar esta situación, hay que participar y poder decidir. Y el lugar donde vivimos, los barrios en donde nos relacionamos y la ciudad, son los escenarios idóneos para desarrollar la mejor política de proximidad.
Este espíritu renovador precisa del impulso político y de la madurez de la sociedad civil, para un cambio en las AAPP orientando su reforma para que pueda ser un apoyo en la demanda incesante de servicios por parte del ciudadano, es el reto de dar una respuesta con el impulso de gobiernos promotores. La reciente Directiva, aprobada en febrero de este año, sobre el Gobierno Local Abierto en la UE, es una consolidación para estas experiencias. Estamos necesitados de equipos de gobierno que comprendan la misión de los presupuestos públicos como instrumentos para la dinamización económica y social, porque los presupuestos públicos son algo más que un documento financiero.
Los presupuestos, nos decía el profesor Fuentes Quintana, tienen que servir no solo para sus funciones financieras, sino para perfeccionar la Administración Pública y dinamizar la economía. Esta lógica de buen gobierno, debe ser una constante en la democracia, porque no es suficiente legitimar a los gobiernos en las urnas, deben ser legitimados en el día a día, incluyendo tanto los actos del que gobierna, como los de la oposición, porque en el juego de la dialéctica política debe legitimarse a todos los actores de la vida pública.
Las recomendaciones de transparencia presupuestaria que desde la OCDE, FMI, UE, están haciendo, así lo confirman, impulsando más fluidez en las informaciones presupuestarias públicas y recomendando eliminar las sombras que hoy existen en los presupuestos, así como la desaparición de los fondos poco transparentes, o las ocultas intenciones de las practicas de transferencias de partidas que convierten a los presupuestos en auténticos cheques en blanco, y se debe impulsar la integridad y el cumplimiento de los principios y las políticas contables, las auditorias, las responsabilidades y el control parlamentario y ciudadano como un hecho efectivo. Es la puesta en acción de La Moral Tributaria del Estado y los Contribuyentes, que tan acertadamente nos recuerda el profesor Tipke.
Necesitamos perfeccionar el modelo presupuestario compartiendo la responsabilidad entre políticos, funcionarios y ciudadanos. La experiencia obtenida en, el Presupuesto en Base Cero (PBO), el presupuesto por Objetivos, por programas, por desempeño: eficacia/eficiencia, la gestión por productividad, o la NGP, no han funcionado como se deseaba, especialmente desde la gestión. Las criticas más duras de expertos como Sabell y O´Donell, Croizer, Guy Peters y Bourdieu, las podemos resumir en lo que ha definido Prats Catalá, sobre las burocracias públicas, como obstáculo para una Administración abierta. Se precisa de un nuevo modelo, donde se negocie la Nueva Administración Pública del siglo XXI.
Todo ello con la finalidad de eliminar los trabajos improductivos, las rutinas, la falta de transparencia, y las estructuras del privilegio, para construir una nueva gobernanza. Porque como dice Elinor Ostrom –primera mujer Nóbel de Economía en 2009- en su magnifico trabajo sobre El Gobierno de lo Común: los gobiernos y las empresas, tiene formas de gestión alternativa. En este camino hacia una nueva organización, no podemos ser cómplices con el silencio, porque el poder político tiene que comprender que el gasto público y el control pueden ser más eficaces si giramos el modelo y se convierte al ciudadano en actor principal del sistema, abandonando su papel de comparsa.
Esta marcha hacia el cambio, no es un deseo intelectual y utópico , sino que se inicia con un trabajo profundo del equipo de gobierno municipal en la ciudad de Porto Alegre (Brasil), hace más de 25 años, de una forma sencilla y comprensible para su población, no sin antes desarrollar una intensa labor de casi siete años trabajando con más de 300 asociaciones de barrios y ONGs, para transmitir que otras formas de gobierno eran posibles, el PT (Partido dos Trabalhadores) consigue triunfar electoralmente y se inician la experiencia de los Orçamentos Participativos, con un esquema de funcionamiento que abarca desde los meses de abril hasta diciembre, y donde culmina el ciclo con la entrega de las conclusiones al Prefecto. Su estructura de trabajo se desarrolla en:
- Las Asambleas de distrito: Donde se eligen a los agentes, se aprueba el autorreglamento y se realiza una rendición de cuentas.
- La organización de mesas temáticas: donde los agentes, los delegados, los técnicos municipales y los políticos, debaten sobre las necesidades de los barrios y de la ciudad. En estas mesas de distrito se priorizan las diferentes propuestas según los criterios del autorreglamento.
- Y concluyen, con la priorización de proyectos seleccionados y su incorporación a los presupuestos generales del municipio.
La flexibilidad del modelo y su adaptación a la política municipal es lo que ha impulsado su expansión en Brasil con más de 500 municipios realizando prácticas de participación en sus presupuestos, y algún Estado Federal. En 1996 fue declarado por la UNESCO cómo una de las practicas de mejor gestión para las haciendas municipales. Perú ha incorporado en su Constitución la participación ciudadana en sus haciendas municipales, hay más de 2.000 proyectos, entre municipios y provincias, en Bolivia se trabajan en más de 300 proyectos, igualmente con mayor o menor intensidad, en Ecuador, Chile y R. Dominicana, Argentina, Uruguay, Paraguay, Colombia, El Salvador, Guatemala. Honduras, Nicaragua. Panamá, Venezuela, México, y en diferentes municipios de Estados Unidos y Canadá, están teniendo un desarrollo cada vez mayor.
En EUROPA se han consolidado en Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Irlanda, Reino Unido, Portugal, Países del Este, y en España hay más de un centenar de experiencias funcionando, con una red Nacional de PPs, donde coordinan sus actuaciones, y hace un año aprobaron una declaración de principios. Como experiencias más significativas podemos citar en orden de importancia y experiencia a: Albacete, Córdoba, Sevilla, San Sebastian, Getafe, Petrel, Logroño, Tudela, como una referencia entre los más de cien proyectos.
Los objetivos desarrollados se han centrado en políticas y programas de:
-Equipamientos y desarrollo de la economía local
-Dialogo y cohesión social, integración multicultural.
-Cambios para mejorar las AAPP y rendición de cuentas al ciudadano.
-Política de proximidad y revitalización de la democracia local.
Estas experiencias en los cinturones de las grandes ciudades de Paris, Roma, Berlín, Londres, Madrid, Mons, Venecia y San Petersburgo, han sido apoyados por muy diferentes grupos políticos, aunque hay un predominio en los apoyos de centro izquierda. Lo esencial es la integración de los ciudadanos más alejados de la convivencia ciudadana con su ciudad, con una participación activa de jóvenes y con especial apoyo de ONGs y muy diversas fundaciones, la Red Urbal y Hábitat de la UE han servido como un vehiculo de intercambios. En expresión de Allegretti y Herzberg: los PPs han sabido pasar por el ojo de la aguja.
En el continente asiático, Bangladesh, India, Indonesia, Filipinas, Tailandia y Nueva Zelanda, han desarrollado con el apoyo de la sociedad civil numerosos proyectos, con igual entusiasmo que impulsaron su lucha por el cambio político.
En el continente africano, Kenia, Mozambique, South África, Tanzania, Uganda, Zambia y Zimbawe, están trabajando para potenciar un desarrollo humano y fortaleciendo sus instituciones como un camino hacia la libertad. En el norte de África, Egipto, Marruecos y Túnez, inician iguales experiencias, que consolidarán la participación de sus ciudadanos en las instituciones locales. Ahora lo estamos comprobando, el cambio está llegando desde el profundo clamor popular de sus sociedades.
La construcción de un PPs y su metodología impulsa las relaciones entre las AAPP y la sociedad civil, rompiendo la barrera tradicional tecnocrática. En todas las actuaciones los Presupuestos Participativos, han contado con un protocolo de actuaciones, una agenda de iniciativas y de un proceso técnico y legal para que se incorpore en el marco de las ordenanzas municipales. No es un proceso extramuros del ayuntamiento, y quiero remarcarlo, sino un proyecto fuertemente entrelazado con las guías de gestión presupuestaria del municipio.
Se trabaja con una matriz presupuestaria sencilla que sirve como instrumento de ponderación de prioridades, y un autorreglamento, con un proceso de valoración y análisis de viabilidad de los proyectos. Unos objetivos que puedan priorizar las actuaciones presupuestarias municipales apoyadas por diversos indicadores seleccionados y normas precisas para rendir cuenta del proceso a los ciudadanos. Su dimensión financiera debe estar determinada, por ejemplo, con un mínimo a disposición de los PPs entorno a un 5%.
Para diferenciar los PPs de otras experiencias, hemos establecido nueve indicadores, analizando para ello, el cumplimiento de los principios universales democráticos de una mujer/un hombre, un voto, su proceso deliberativo, y los criterios autorreguladores y vinculantes para las partes actoras. Contar con una participación representativa, que sea como mínimo del 1% de la población, utilizando el impulso de las redes sociales e Internet, que posibilitan sin desplazamientos una dinámica del modelo.
El control y transparencia del modelo, donde la rendición de cuentas esté inmersa en el proceso, y contar con apoyos de oficinas presupuestarias. Indicadores de genero, para que se consolide el protagonismo de la mujer en su liderazgo en la ciudad, con un desarrollo y planificación del territorio contemplando su sostenibilidad. Y un cumplimiento de los principios presupuestarios, de la solidaridad entre los diferentes distritos y barrios, así como la coordinación con las estructuras e instituciones que conforman el territorio.
He intentado de una forma resumida, exponer las ideas, la realidad, la expansión y metodología de los PPs, y no quiero abusar de su paciencia, y como resumen les propongo las siguientes consideraciones:
1º. Los PPs se han revelado como un método para gestionar el gasto público, dinamizando las AAPP y revitalizando la democracia local. Se ha incrementando la transparencia presupuestaria, evitan el clientelismo e impiden que la sombra de la corrupción se enquiste en la vida pública local.
2º. Consiguen la inclusión social, la integración multicultural y el empoderamiento de los ciudadanos, con un compromiso estable de cooperación entre la sociedad civil, los políticos y los funcionarios.
3º. La participación ciudadana en la hacienda municipal nos conduce hacia una nueva vía de la fiscalidad participativa, donde el sistema tributario, y en especial el de las Haciendas Locales, debe proyectar un nuevo modelo donde las nuevas generaciones de contribuyentes, convivan en su ciudad con solidaridad y equidad, con figuras impositivas que respondan a la sostenibilidad de la ciudad.
4º. Se precisa la creación de nuevos instrumentos, como son, las Oficinas Presupuestarias, una Ley de Bases de transparencia e información al ciudadano en la Hacienda Municipal, así como una reforma del Tribunal de Cuentas para que sea un organismo de control y auditoria de gestión permanente.
Quiero concluir recordando que estamos viviendo una etapa de adaptación de las ventajas e inconvenientes de la globalización, la cual ha invadido la convivencia social poniendo a prueba la democracia como sistema de gobierno. La influencia que tienen las decisiones económicas trasciende del ámbito competencial de los políticos locales y nacionales.
Es por ello, que la democracia tiene que recuperar las políticas sustantivas que defienden la persona y su hábitat, frente a la opresión de los mercados. Apoyamos un desarrollo constitucional –que sea un compromiso y nuevo pacto social entre el Estado y los ciudadanos- para dar unas señales de esperanza. Se precisa combatir a la democracia contraria, dominadora del espacio social, que controla los poderes indirectos de nuestros modernos sistemas políticos, y es en el espacio local donde más se percibe.
No podemos olvidar que con el populismo triunfan las masas negativas y se distorsiona el funcionamiento normal de la democracia, Italia es un ejemplo. Nos encontramos ante la siguiente disyuntiva que o impulsamos la democracia o nos preparamos para perderla, porque hay ciudadanos (muy pocos) cargados de privilegios frente a una mayoría resignada, que no reacciona.
Se precisa fortalecer la democracia, no solo como reto, sino como obligación, y si la participación ciudadana utilizando como instrumento los presupuestos públicos es un elemento revitalizador, debemos ayudar a tan justa causa con todos nuestros medios.
Y por ello quiero resaltar que lo importante de esta investigación, no es mi trabajo, sino las ideas y el esfuerzo que millones de ciudadanos del mundo están realizando para que los recursos públicos, en esta época de profunda crisis, se administren con más equidad y más transparencia.
Muchas gracias.
[1] Intervención en la presentación del libro en la Universidad de Murcia el 11 de abril de 2011. salón de Grados de la Facultad de Derecho. Campus La Merced. Preside el Rector Magnifico de la Universidad de Murcia, D. José Antonio Cobacho Gómez, Excmo. Sr. D. Miguel Ángel Cámara Botía, Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Murcia, Ilmo. Sr. D. Eduardo Contreras Linares, Alcalde-Presidente del Excmo. Ayuntamiento de Molina de Segura y Excmo. Sr. D. Tomás Zamora Ros, Presidente de la Asociación de Antiguos Alumnos y Amigos de la Universidad de Murcia.
